公民知情权法律保护与运用

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公民知情权法律保护与运用范文

一、问题的提出

2011年7月23日发生的甬温线动车追尾事故,至今仍牵动着国人的心,引发了社会各界对中国高铁建设的关注和评议。①前事不忘,后事之师。在动车追尾事故发生后,民众最关心的莫过于事故原因和事故处置工作。关于事故原因,铁道部最初公布的是因为温州南的信号指示灯遭雷劈,导致本来应该是显示红灯,而错误升级显示为绿灯。值班人员对事故的敏感度不强,酿成这场事故。而对事故的真实原因,国务院早已组建了调查小组,温家宝总理公开承诺会认真听取、严肃对待群众的意见,给群众一个负责任的交代。事故发生以后,国务院立即成立了包括安监部门、监察部门等单位的独立工作的事故调查组,将通过现场勘查、技术取样、科学分析、专家论证,得出一个实事求是的、经得起历史检验的结论,并将依照国家的法律法规,严肃追究直接责任者和领导责任,事故调查处理的全过程应公开透明,接受社会和群众的监督,并郑重承诺在9月中旬公布调查结果。但令人遗憾的是,根据《生产安全事故报告和调查处理条例》相关规定,“7•23”甬温线特别重大铁路交通事故调查情况的结果公布已经到了120天的最长时限要求,但国家安监总局等部门却仍然没有公布最终的结果。[1](编者注:虽然到2011年12月28日,国家安监总局公布了动车事故的调查报告,但这并不影响本文的主旨。)毫无疑问,广大民众理所当然对这起动车事故拥有知晓其原因和处理结果的权利,也就是通常所说的知情权。那么,何谓宪法上的知情权呢?这就要从分析知情权的宪法权利属性说起。

二、作为宪法权利的知情权:特质解读

知情权②(therighttoknow),又称“知的权利”、“知悉权”、“得知权”、“了解权”等。[2]“知(know)”即“知悉”、“获取”之意,“情(information)”,即“情报”、“信息”。知情权即为知悉、获取各种情报、信息之权利。尽管对于知情权究竟是一项基本权利,还是一项基本权利的派生权,学术界并没有达成共识;而且,世界上多数国家的宪法尚未对知情权作出明确规定,但知情权的权利属性,可以通过宪法的人民主权原理与人权保障原则推导出来。“基本权利是设立主权权利、客观法律规范和一般解释原则的基础,对一切国家权力和国家机关具有直接的约束力。”[3]作为现代社会公民的一项基本人权,知情权具有不可剥夺的性质,其义务主体是控制和掌握政府信息的各级国家行政机关、法律法规授权的组织、行政机关依法委托的组织和个人。从各国民主政治发展史来看,知情权之所以成为一项宪法权利,是因为其表现出以下几个方面的基本权利特质:一方面,知情权内蕴着人民主权的宪法理念,具有宪法权利的本质特征。人民主权作为宪法的基本原则和逻辑起点,意味着“人民是一切事物的原因和结果,凡事皆出自人民,并用于人民”[4]。世界各国为保障作为宪法权利的知情权,普遍通过确定人民主权的宪法原则,并逐步扩大各类社会主体的参政权、监督权及思想自由、请愿自由等形式,间接地确认人民和公民的知情权。如1789年的法国《人权宣言》第15条规定:“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”1946年日本宪法序言规定:“兹宣布主权属于国民。”第13条规定:“全体国民作为个人而受到尊重,对于谋求生存、自由以及幸福的国民权利,只要不违反公共福利,在立法及其他国政上都必须受到最大尊重。”第19条规定:“思想及意志自由,不受侵犯。”意大利1947年宪法第1条规定,“主权属于人民,由人民在宪法所规定的形式和范围内实现之”等等。另一方面,从宪法所追求的人权保障价值目标而言,享有知情权对于现代国家的公民实现自我价值和自我发展具有普适意义。人类的发展规律表明,尽可能从多个来源接受信息、拓宽自己的知识、发展人格是人类的基本需求,同时也是建立自由民主政制的重要前提之一。在立宪国家,一切权力来源于人民,“宪法所赋予的权力将永远掌握在民众手中。这项权力是为了某些特定目的、在特定期限内授给他们自己选出的代表的。当这种权力的使用违背他们利益,或不符合他们的愿望时,他们可以而且无疑会撤销他们公仆的资格。”[5]立宪国家的公民充分享有知情权是实现自身利益的前提;国家负有保障公民知情权的职责和义务,使公民有机会获取对自我实现和自我发展至关重要的各种信息和资源。在某种意义上可以说,知情权是公民其他基本权利得以实现的必要条件,与人权谱系中的其他公民基本权利一样具有基础性价值。再一方面,从宪法限制权力的核心精神来看,保障公民知情权是立宪国家实现民主政府的应有之义。作为一种关于人类社会应如何组织其国家及其政治生活的规范理论,宪政的精髓在于以宪法和法律来规范政府的产生、更替及其权力的行使,藉以防止公民的权利受到来自国家权力的侵害,并进而确保公共权力的行使能符合公共利益。在现代立宪国家,真实民主的根本要义在于公民自治,个人必须通过知道各种各样的事实与意见,方能够有效地参与国家治理。政府主动公开信息,让公众了解和参与国家公共活动的过程,是实现公民自治的前提和基础,也是遏止政府滥用权力的重要防线。“知情权是可积极地要求政府信息等公开的权利,在此意义上,具有要求国家实施一定措施的国务请求权和社会权(由国家给予的自由)的性质,这点正是其最大的特征。”[6]因此,保障公民对于公共信息的知情权,非常必要且重要。

三、知情权的规范分析:域外考察

尽管近代宪法将言论自由和出版自由作为公民基本权利加以肯定和保护,但是随着行政权的扩张和信息技术的飞速发展,公众与重要信息的距离渐行渐远,而且这种倾向随信息化社会的发展日益加剧。如何能自由获取日常生活乃至国家政治的信息,由此成为人们关心的重要课题,知情权也随之作为一种重要的现代人权备受关注。考察已经制定信息公开法的国家的宪法,对知情权进行明文规定的并不多见,如美国、法国、日本、英国等都有信息公开制度,但均未在宪法及信息公开法中对知情权的宪法权利属性进行明确规定。从规范层面而言,保障公民知情权的最初萌芽,可追溯到1766年瑞典制定的《关于著述与出版自由的1766年12月2日之宪法法律》,该法规定,废止以往对出版物的事前审查,允许自由印刷并传播政府文件。其后,该法几经修改,最终确认公民有为出版而阅读公文书的权利,一切国家机关均称为公开的对象,在世界上首开“信息公开法”之先河。③虽然美国的知情权立法晚于瑞典,但对西方国家的影响不可小觑。1966年,美国通过《信息自由法》,成为世界信息公开史上具有里程碑意义的事件。其主要内容是,联邦政府的记录和档案原则上向所有的人开放,但是有九类政府情报可免于公开。

公民可向任何一级政府机构提出查阅、索取复印件的申请。政府机构则必须公布本部门的建制和本部门各级组织受理情报咨询、查找的程序、方法和项目,并提供信息分类索引。公民在查询情报的要求被拒绝后,可以向司法部门提起诉讼,并应得到法院的优先处理。随后在“沙利文诉纽约时报案”和“水门事件”的促成下,1974年又通过了对《信息自由法》的修正案,大大扩大了负有公开义务的行政机关的范围。1976年通过《阳光下的政府法》,公众可以依据该法观察会议的进程,取得会议的文件和信息。1996年通过《电子信息自由法》,要求政府机关须以电子数据方式为公众提供索引材料,以便利公众提出信息申请、获取相关信息,并解决了政府记录电子化而带来的电子情报公开问题及对公众关于情报公开的申请答复迟缓的问题。至此,尽管在宪法中没有明确规定知情权,但对公民知情权保障已形成一个较为完备的法律体系。经过30多年的适用,美国的信息自由法律体系日趋完备,成为各国实现信息公开、保障公民知情权的仿效典范。迄今为止,包括芬兰、丹麦、加拿大、法国、意大利、韩国、日本、哥伦比亚、南非等在内的30多个国家也相继制定了有关的法律。是否制定信息公开法并采取有效制度措施保障公民的知情权,正被视为评价现代国家民主化程度的重要衡量标准之一。德国基本法是第一次以根本法形式明确认可知情权的宪法文本。德国基本法第五条言论自由第一款规定:“人人有以语言、文字及图画自由表示及传布其意见之权利,并有自一般公开之来源接受知识而不受阻碍之权利。出版自由及广播与电影之报导自由应保障之。检查制度不得设置。”但此处对“获得信息”的保障,实质是为了实现和保障言论自由。

实现和保障言论自由,需要一系列的权利基础,其中包括对新闻出版自由的保障和对言论所承载的信息获得途径的保障。由此可见,德国基本法中出现的对“知情权”的保护是由宪法规定的言论自由权所衍生推导出来的一项次级权利。德国基本法第17条规定:“每个人都有由其个人或同他人共同用书面形式向有关当局和议会提出请求和诉愿的权利。”第45条还有关于设立“请愿委员会”的制度规定。此外,德国还通过法院组织法、宪法法院法、行政法院法、财政法院法、劳工法院法、社会法院法等系列组织法的形式来保障当事人的知情权。同时,德国还以宪法判例的形式体现和保障公民和社会组织的知情权。日本和美国一样未在宪法中明确规定公民享有知情权。一般认为,知情权在日本得到承认的理论基础有两个:一是基于日本国宪法所采用的“国民主权”原理;二是对日本国宪法第21条所规定的“表达自由”和第13条所规定的“追求幸福的权利”以及第15条规定的“国民的参政权”的解释。事实上,知情权在日本最初得到具有法律效力的承认是通过判例对宪法进行解释实现的。这就是1969年日本最高裁判所在“博多车站(电视录像带提交命令案)”的判决理由中,通过对宪法第21条的解释,第一次明确认可日本国民的知情权,指出“在民主主义社会中,报道机关的报道为国民参与国政提供重要的判断资料,服务于国民的‘知情权’”,使知情权成为日本新近发展的三大新人权之一。[7]

从国际法的层面而言,在1946年联合国大会通过的第59(1)号决议中,知情权被宣布为基本人权之一,该决议宣称:“查情报自由是基本人权之一,且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”联合国大会1948年颁布的《世界人权宣言》第19条规定:“人人有权享有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”1966年《公民权利和政治权利国际公约》第18条规定:“人人有权享受思想、良心和宗教自由。”第19条规定:“人人有权持有主张,不受干涉。”“人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”1978年联合国《关于新闻工具有助于加强和平与国际了解、促进人权、反对种族主义、种族隔离及战争煽动的基本原则宣言》则是关于知情权的系统的国际人权法文件。该文件第2条重申,“享有主张、发表意见和新闻等自由的权利,被公认为人权和基本自由之不可分割部分”。该宣言是迄今为止最为重要的对知情权进行专门规定的国际人权法文件。此后,许多国家纷纷将知情权作为一项基本人权在宪法制度上加以确认和保障。如南非1996年的新宪法将知情权明确进行规定,并要求立法机关制定法律使之生效,“每个人有权获得国家拥有的任何信息以及为另外人持有但为行使或保护任何权利所必需的任何信息。必须制定全国性法律以使该项权利生效。”即便是在宪法没有直接确认知情权的国家,也通过制定专门的信息公开法或自由法、隐私权法的形式确定知情权及其法律界限,如芬兰于1951年制定了《公文书公开法》,丹麦与法国也相继制定了《行政公文书公开法》等对信息公开制度进行规定。

四、公民知情权的实现:政府信息公开的宪法意义

尽管知情权具有宪法基本权利的属性,但是世界各国的宪法中对其进行明文规定的并不多见,多数国家是通过在信息公开法中确认知情权的内容而进行规定的。事实上,早在17世纪西方学者就开始探讨国家行为公开与公众知情权之间的关系。英国思想家洛克指出,“无论国家采取什么形式,统治者应该以正式公布的和被接受的法律,而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治……因为,只有这样才能使人民知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障,并将统治者限制在适当的范围之内。”[8]当代学者马克思•韦伯则指出,统治圈越大,就越难保密,保密重点放在“官方秘密”上就是“统治阶级企图加强其统治,自感其统治受到威胁的标志”[9]。由是观之,政府信息公开与公民知情权的实现和保护密切相关。作为现代社会成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识的表达,知情权是指公民有获取信息的权利和自由,其核心是政府信息公开请求权。“人民对政府信息有知情权,政府对人民有公开其政务信息的义务。否则,主人就不是主人,公仆就不是公仆了。”[10]

政府信息公开,是指国家行政机关以及法律、法规授权或委托的组织,在行使国家行政权的过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。各国宪政发展的实践表明,信息公开是民主政治的应有之义,信息公开对于公民知情权的实现有着重要的意义。而且,政府信息公开能够有效监督和控制政府行政权力,防止行政权的异化和腐败,促使其在法治轨道内运行。从保障公民知情权的角度来看,政府信息公开制度的宪法意义主要体现在:首先,政府信息客观、公正及尽可能公开,是建立起公民对政府信任的前提。只有在政府与公众间建立起相互信任的关系,才能唤起广大民众参与国家政治生活的热情;同时,也只有公开,公民才能拥有充分的知情权,进而有效地参政议政。“没有知情权的保障,民主主义就不可能得到真正实现。因为主权者不能获得有关政治的信息就不可能作出准确的判断。”[11]政府主动公开信息,让公众了解和参与行政活动的过程,本身就是参与民主的基本环节。其次,政府信息公开内在要求政府行为遵循法治轨道,畅行法治理念,这在客观上为公民的知情权实现提供了良好的社会氛围。政治的根本要义在于其大众性或公共性,“政治是一种媒介,有了政治,自发的团结共同体的成员就可以意识到他们相互之间的依赖性,就可以作为公民把已有的相互承认的关系有意识、有意志地发展和塑造成为一个自由和平等的法人联合体。”[12]

法治为全体公民享受政治共同体的平等关怀创设了规范和制度,从而成为公民充分行使知情权的前提。最后,政府信息公开有助于形成沟通合作的新型国家与公民关系模式,促进国家更好地履行保障公民知情权的义务。“要保证国家的长治久安,保障每个人都能过上有尊严的生活,国家就应当服务于所有的人,而不管统治者是多数人还是少数人。”[13]美国学者阿伦特就把国家治理看作是政府和公民参与者的相互合作,倡导“第三条道路”的民主理论家吉登斯也认为,“政府可以同公民社会中的机构结成伙伴关系,采取共同行动来推动社会的复兴和发展”,“国家和公民社会应当开展合作,每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者。”[14]而信息社会国家与公民间合作伙伴关系的形成,首先必须保证公民对国家和政府的行为有充分的知情权,建立起政府信息公开制度,扩展国家与个人之间公共领域的空间,为二者的互动提供更多途径与渠道,创造更多机会和条件。唯有如此,公民知情权方能落到实处,国家权力与公民权利也才能良好互动。

五、我国公民知情权的宪法保护:从完善政府信息公开制度开始

尽管在我国,宪法没有直接规定公民享有知情权,但是保障公民知情权的理念与原则在宪法和其他法律中均有一定程度的体现,可以从宪法的相关条文中推导出来,这说明知情权在我国是有宪法基础的。我国现行宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途经和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”而人民行使参政议政权的前提则是知晓国家活动和社会公共事务,只有公民知情权得到保障的前提下,人民才可以更好地行使管理国家公共事务的权利。由此可见,公民参政、议政权的行使前提就是知情权得到保障。

宪法第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”从中可以推导出人大代表代表人民享有对国家公共事务的知情权。宪法第22条规定:“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动。”此规定为公众实现知情权提供了物质条件。宪法第27条第2款规定:“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”宪法第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利,对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”公民行使监督、批评、建议以及申诉、控告、检举权的前提是对国家机关和国家工作人员有关活动的知情,保障公民这六种权利的实现,必须首先保障公民的知情权,否则将是一纸空文。此外,宪法第35条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”宪法第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”这些规定都充分体现了我国宪法保障公民知情权的精神。在政府信息公开的地方立法中,2002年11月6日,广州市政府通过了我国第一个政府信息公开的地方政府规章《广州市政府信息公开规定》,这是我国地方政府制定的第一部全面系统地规范政府信息公开行为的政府规章,也是我国第一次以地方立法规章形式全面规范和要求政府必须公开政府信息。

该规定第1条指出:“为保障个人和组织的知情权,规范政府信息公开,增加行政活动的透明度,监督政府机关依法行使职权,依据有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本规定。”明确提出了知情权概念。2004年1月,《上海市政府信息公开规定》经上海市政府常务会议审议通过,这是第一个在全国省级政府中制定的政府信息公开规章。该规定在第1条也作出了对知情权的确认:“为了建立公正透明的行政管理体制,保障公民、法人和其它组织的知情权,维护其自身合法权益,监督政府机关依法履行职责,依据法律、法规的有关规定,结合本市实际情况,制定本规定。”随后,湖北省、杭州市等有关政府信息公开立法的地方政府规章,也都有确认知情权之规定。2007年1月17日,国务院第165次常务会议通过《政府信息公开条例》,并于2008年5月1日起实施。该条例规定,行政机关应当将主动公开的政府信息,通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。为了防止政府机关不履行公开政府信息义务,该条例还规定,各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作的考核制度、社会评议制度和责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行考核、评议;政府信息公开工作的主管部门和监察机关负责对行政机关信息公开实施情况进行监督检查;建立政府信息公开工作年度报告制度;公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报,收到举报的机关应当予以调查处理;行政机关违反该条例规定,不履行政府信息公开义务的,应当承担法律责任。

我国对公民知情权的保护,以及政府信息公开制度的完善还有很多实践层面的问题需要解决。加强和健全我国公民知情权保障与政府信息公开建设,至少可以从以下几方面的宪法制度和操作层面进行:第一,知情权作为公民的一项基本权利,应直接而明确地写入我国宪法文本,使知情权问题在我国获得根本法地位和最高的法律效力,从而成为各类法律及其制度规制和解决各类知情权问题的宪法依据。第二,在宪法典和国家机关系列组织法中,应直接以概括式列明各级政府,尤其是行政机关在保障和实现知情权方面的具体职责;尽快制定和颁布知情权实现的系列保障法;提升《政府信息公开条例》的法律位阶,最好由全国人大通过,成为基本法。第三,建立健全我国的权力制约和监督机制,特别是尽快完善违宪审查制度。法治政府的最基本、最原初的标准是依法行政,公开透明;政府依据法定职权、规则、程序办事,政府办事的依据、过程和结果向社会公开,接受公众的监督。惟有如此,才能让知情权成为公民参与国家和社会事务、公民权利制约国家权力的最有效前提性制度手段。同时,尽快健全违宪审查机制,使知情权不能依法实现或受到国家公共权力机关的不法不当侵犯时,能得到及时的宪法救济。第四,重视网络技术的信息沟通和传输功能,充分利用互联网实现政府信息公开,保障公民知情权。通过在网络发布政务信息,可以减少公民的信息申请和相应的成本负担,极大地降低公民获得政府信息的成本,使全体公民可以平等地行使知情权;对于政府机关而言,也便利了其管理和信息保存。当然,必须注意政府信息更新的及时性和信息安全的问题。第五,提高公众的宪法意识、民主观念和人权意识,树立宪法至上、公共利益和现代法治观念,为知情权的行使和实现提供人文底蕴。政府信息公开和公民知情权的真正实现有赖于整个制度和观念环境的变化。“我们的公法,就其效力来说,依赖于广大人民对其基本生活条件的接受。人民的接受,而不是形式上的法律机构,是法律得以贯彻的决定性力量。”[15]

回到本文开头提到的甬温线动车追尾事故,正是因为铁道部在信息公开方面的迟延、不准确等,尚未达到《政府信息公开条例》所规定的及时、准确标准,引发了民众的不信任。事实上,面对公众质疑,政府唯有全面落实《政府信息公开条例》,及时、准确发布完全真实的信息,才能消释各种误会、解除质疑,才能更有利于事故的高效处理。实践表明,信息越公开,越容易实现社会团结与和谐;社会越多宽容与理解,就越能促进信息的更全面公开。质言之,保障公众对动车事故的知情权,不仅是贯彻我国现行宪法“一切权力属于人民”的人民主权原则的客观要求,而且是彰显现行宪法“国家尊重和保障人权”之人权保障精神的应有之义。

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